2020년 06월 1일, 월요일


국토와교통

2020년 5월호
(통권 430호)


팬데믹 쇼크 '코로나19' 건설투자 활성화 제도 개선 과제


  이승우 한국건설산업연구원 연구위원     입력 2020/05/08 (금)



건설투자 활성화 제도 개선 과제
 
예비타당성조사 대상 사업 범위 상향 및 조사기관 확대

예비타당성조사 제도는 1999년 재정투자의 효율성을 제고하기 위하여 도입했다. 예비타당성조사는 총사업비 500억원 이상, 국고 300억원 이상 지원되는 신규 건설사업과 정보화사업을 대상으로 하며, 사업 추진 과정에서 500억원 이상으로 증액이 예상되는 경우 포함된다.

예비타당성조사는 경제성 분석, 정책성 분석, 지역균형발전 분석으로 구분되며, 이들 각 결과에 대하여 전문가를 대상으로 AHP(Analytic Hierarchy Process) 분석을 거쳐 종합적인 결론을 내린다.
예비타당성조사 제도는 1999년 도입 이후 2002년까지 경제성 분석을 중심으로 운영되어 오다가 2003년 이후 정책성 분석(정책 방향과의 부합성, 사업추진 의지 및 준비 정도, 지역 낙후도 등), 지역균형발전 분석 항목이 추가되었다.

현재는 종합평가의 평가항목 비중을 수도권과 비수도권으로 이원화하고 수도권은 경제성과 정책성만 실시하며, 비수도권의 경우 경제성 항목 비중은 수도권보다 5%p 하락시킨 반면, 균형발전 항목 비중을 5%p 상향하여 시행하고 있다.

B/C분석은 조사기관(KDI, KISTEP 등)이 하고 종합평가는 전문가위원회(재정사업평가위원회)에서 하도록 하는 등 담당 기관의 이원화로 변경했다. 예비타당성 조사기관은 기존 한국개발연구원(KDI), 한국과학기술기획평가원(KISTEP) 2개 기관에서 조세재정연구원 한 곳을 추가했다.

지난해 예비타당성조사 제도를 개선하였으나 여전히 경제성을 통과하지 못한 지방의 숙원사업이 존재하고 예비타당성조사 기간의 장기화 등의 문제를 해소하기에는 부족하다. 예비타당성조사의 장시간 소요는 코로나19에 따른 최근의 급격한 경기 위축 대응을 위한 적기 투자의 장애 요소로 작용한다.

우리나라의 경제 규모는 지난 20년 사이 3배 이상 증가하였음에도 예비타당성조사 대상의 범위는 여전히 500억원 이상, 300억원 이상 국고 지원 사업으로 묶여 있어 과거보다 예비타당성조사 대상 범위가 실질적으로 확대되었다. 기획재정부 보도자료(2019.4.3)에 따르면 예비타당성조사의 수행 기간이 지속적으로 증가하였음에도 불구하고 평가기관은 조세재정연구원 한 곳만을 추가한 바 있다.

코로나19로 인한 급격한 경기 위축에 대응하려면 예비타당성조사 대상 사업 범위의 상향을 통해 예비타당성조사에 따른 적기투자 지연의 문제를 해소하는 것이 필요하다.
우리나라는 주요 선진국들과 다르게 재정사업 추진에 있어 사전평가를 예비타당성조사와 타당성조사 2회 받고 있으며, 제도 도입 이후 경제 규모가 2배로 커졌음에도 불구하고 20년 전과 동일한 기준으로 적용되고 있다. 따라서 예비타당성조사 대상 사업 범위의 상향을 통해 예비타당성조사 기간의 축소와 적기 투자를 도모하는 것이 필요하다.

또한 예비타당성조사 대상 사업 범위의 상향을 통한 조사기관의 조사량 축소로 예비타당성조사의 질적 개선과 더불어 조사 기간의 감소를 유도하는 것이 필요하다.
아울러 2019년 4월 정부의 발표에서 조세재정연구원 한 곳을 추가 지정하였으나 지정에 따른 예비타당성조사 기간의 단축은 크지 않을 전망이다. 기존에 유사한 기능을 수행하고 있는 전문 연구기관 및 지역 연구기관 등으로 예비타당성 조사기관을 대폭 확대함으로써 사전 평가에 따른 사업추진 기간을 단축하는 것이 필요하다.

예비타당성조사 기간이 초기에는 10개월 미만이었으나 대상 사업 범위의 실질적 확대로 인하여 2010년대 들어 예비티당성조사 기간이 1년 이상 소요되며, 지속적으로 증가하고 있어 유사한 기능을 하고 있는 전문 연구기관 및 지역 연구기관 등으로 조사기관을 확대해 예비타당성조사 기간을 단축하는 것이 필요하다.
 
지방재정 투자사업 심사 및 타당성조사 제도 개선

지방재정 투자사업 심사 및 타당성조사 제도(이하 ‘지방투자타당성조사제도’)는 지방재정의 건전성 확보와 재정 투·융자사업의 효율적인 운영 도모를 위해 1994년 「지방재정법」에 도입되엇다.
지방투자타당성조사제도의 심사 체계는 사업부서에서 방침서 수립 및 기본구상 이후 「건설기술진흥법」에 의한 타당성조사, 기본계획, 「지방재정법」 타당성조사, 자치단체 투자심사위원회에 의한 투자심사로 이루어져 사전 평가가 3회에 걸쳐 이루어졌다.

동 조사는 재원에 상관없이 공유재산 가격이 포함된 총사업비 500억원 이상 사업에 대하여 의무적으로 수행하도록 하고 있다. 지방투자타당성조사는 행정안전부가 지정한 전문기관인 한국지방행정연구원 지방투자사업관리센터(LIMAC) 1곳에서 수행한다.

조사 내용은 기초조사, 기술적 타당성 분석, 비용 추정, 수요 및 편익 추정 등으로 「건설기술진흥법」 상의 타당성조사 내용과 동일하다. 조사기관은 한국지방행정연구원 1곳으로 지정되어 있으며, 타당성조사 중복으로 설계 이전 사업계획에만 최소 2년 이상 소요되고 있어 코로나19에 대한 대응 및 정책의 적기 집행에 부담으로 작용한다. 서울공공투자관리센터의 조사 결과에 의하면 동 조사는 신청에서 결과의 통보까지 평균 11개월가량이 소요되는 것으로 조사되었다(최소 8개월∼최대 19개월).

「지방재정법」 타당성조사는 사업추진 여부를 결정하는 「국가재정법」에 따른 예비타당성조사와 달리 지원하는 역할로 그 효과가 제한적이다. 「지방재정법」 타당성조사는 예비타당성조사처럼 사업의 추진 여부를 결정하는 것이 아니라 보다 효율적인 사업의 추진 방안을 검토하는 것이다.

따라서 「지방재정법」 타당성조사의 경제성 분석 결과(B/C) 등에 상관없이 투자심사를 추진하며, 서울시의 경우 타당성조사와 투자심사가 완료된 사업 16건 모두가 투자심사를 통과했다.

동 조사는 「건설기술진흥법」의 타당성조사와 동일하며, 투자심사 결과에 크게 영향을 미치지 못한 가운데 사업 추진의 시기만 지연시켜 코로나19 등의 경기 대응력을 저해시키는 요인으로 작용한다. 따라서 조사 대상 사업의 범위를 현재의 공유재산 가격이 포함된 총사업비 500억원 이상 사업에서 공유재산 가격을 제외하고, 대상 사업의 범위를 상향하는 것이 필요하다. 타당성조사 대상 사업에 「국가재정법」처럼 공유재산 가격을 제외하여 대상 사업의 범위를 조정하여 타당성조사의 질적 개선과 더불어 중복 심사 최소화를 도모하는 것이 필요하다.

타당성조사의 결과와 상관없이 최종 투자심사에 의해 사업의 추진 여부가 결정되기 때문에 중장기적으로는 동 조사 제도의 실효성을 높이기 위한 근본적인 제도 개선이 필요하다.
 
민간투자사업의 정부고시사업 활성화

기본적으로 인프라 시설의 제공과 유지관리의 주체는 중앙정부, 지자체, 공사 등 공공부문이며, 민간투자사업도 인프라 시설의 공급과 유지관리가 이루어지기 때문에 공공부문에서 계획되고 통제되어야 한다.
최근 BTO 사업의 경우 정부고시사업은 거의 없는 실정이다. 즉, 공공부문에서 필요로 하는 사업에 민간투자를 통한 재원조달이 거의 이루어지고 있지 않다는 것을 의미한다.

정부는 2013년, 2015년에 정부고시사업 활성화를 발표했으나 실질적 효과는 크지 않았다. 수익형(BTO) 민자사업 추진 현황을 보면, 2005년 이후부터 정부고시사업보다는 민간제안사업이 많았다. 임대형(BTL) 민자사업은 2014년 16건에서 2015년 12건, 2016년 11건, 2017년 2건으로 지속적으로 감소하는 추세를 보였다.

코로나19로 인한 경제의 각 분야에 대한 재정투자 수요가 증가한 상황에서 적절한 민간자본을 활용한 인프라 시설 투자는 정부재정의 효율적 사용, 시중 유동성의 흡수, 건설투자의 파급효과를 달성하는 1석 3조의 효과를 얻을 수 있다.

민간투자사업의 정부고시사업을 활성화하기 위해서는 풀링(pooling)에 의한 전체 사업 평가와 민간투자의 목표 예산을 사전배분 절차에 의하여 정부가 민자사업을 꾸준히 고시하는 것이 필요하다.
재정사업과 민자사업의 구분 없이 예비타당성조사 수행 후에 정부실행 대안과 비교하여 민간투자 대안의 적격 여부를 판단하는 적격성조사(VFM)를 통과한 사업의 일정 비율을 민자사업으로 추진하는 것이 필요하다. 예를 들어 특정 기간에 ‘재정 : 민자’의 비율을 ‘80 : 20’과 같이 정하여 목표 예산을 배분한다.

중앙정부 사업을 대상으로 추진하여 민자사업 리스트를 확보하고, 향후 광역 지자체, 기초 지자체 순으로 확대할 필요가 있다. 확보된 민자사업 대상 사업은 민간투자심의위원회의 심의를 거쳐 정부고시사업으로 확정하여 추진하는 것이 필요하다. 코로나19로 재원이 부족한 상황에서 민자사업을 적정하게 활용하기 위해서는 적정 개수의 정부고시 사업이 꾸준히 공급되어야 한다.
 
노후 인프라 민간투자사업 활성화

우리나라의 인프라는 1970∼1990년대에 걸쳐 단기간에 집중적으로 건설되어 2000년대에 들어서면서 노후화가 빠르게 누적되고 있다.
「시설물의 안전관리에 관한 특별법」상 1, 2종 시설물 중 30년 이상 경과 자산의 비율은 2014년에는 10% 수준이었으나 2019년에는 약 15%, 2024년에는 22%, 그리고 2029년에는 약 36%로 그 비율이 점차 가속화될 것으로 예상된다.

국민의 생명과 재산을 보호하기 위해서는 노후 인프라 시설의 유지보수 및 성능개선과 함께 자연재해․재난을 대비한 인프라의 성능개선과 신규 투자가 필요하다.
최근 「민간투자법」은 대상 사업에 대해서 열거주의 방식에서 포괄주의 방식으로 개정되어 다양한 민간투자사업을 추진할 수 있게 되었다. 민간투자사업기본계획은 기존 BTO, BTL뿐만 아니라 국민적 필요성은 있었으나 사업성이 부족해서 추진되지 못했던 사업도 BTO+BTL 혼합방식으로 가능하도록 변경되었다.

코로나19로 인한 세계 및 국내 경제성장 둔화 등으로 재정투자에 대한 수요가 증가하면서 노후 인프라 시설의 개선에 투입되는 재원에는 한계가 있다. 신규 인프라의 공급뿐만 아니라 노후 인프라의 유지보수 및 성능개선, 재해․재난대비 인프라의 신규공급과 성능개선 등이 적기 공급될 수 있도록 민간투자방식을 노후 인프라의 개선에 적극적으로 활용하는 것이 필요하다.

노후 인프라의 경우 대부분 정부, 지자체, 공공기관 등에서 관리․운영되고 있는 상황에서, 코로나19로 인한 재원 부족으로 성능개선을 적기에 추진할 수 없다면 민자사업으로 진행하는 것을 검토할 필요가 있다.
노후 인프라 개선사업을 민간투자사업으로 추진할 경우 기존 시설의 관리․운영권을 민간사업자에게 이양할 수 있는지, 이양한다면 어떤 방식으로 할 것인지에 관한 논의가 필요하다. 노후 인프라 시설을 관리하는 주무관청 또는 공기업과 민간 기업과의 합작 투자(J/V) 협약을 바탕으로 민관 합작회사(public-private J/V company)를 설립하도록 하여 해당 민관 합작회사와 일정기간의 양허협약을 체결하여 추진한다.

민관 합작회사가 민간부문의 투자 재원을 활용하여 해당 노후 인프라 시설을 개선하고, 양허 기간 동안에 해당 시설을 운영 및 시설의 유지·관리를 담당하도록 하여 노후 인프라를 개선한다. 수자원 인프라 시설 및 교통 인프라 시설 등과 같이 ‘망(network)’의 운영이 요구되는 시설물의 경우 단위 또는 일정 규모 이상으로 묶어서(bundling) 100% 지분 이전을 통한 민영화 추진으로 개선한다.
 
도시재생사업의 민간참여 활성화

현재 도시재생사업은 국공유지를 활용해서 공공 주도로 추진되고 있어 기성 시가지 내 도시재생사업을 추진할 수 있는 가용 국공유지가 부족하다.
코로나19로 인한 재정 여건 및 국공유지가 부족한 상황에서 도시재생사업을 추진하기 위해서는 먼저 개발 가용지가 부족한 도심 공간에서 도로, 철도 등의 국공유지를 복합적으로 활용하는 방안을 고민해 볼 수 있다. 이 경우 토지 취득을 위한 비용 지출을 최소화하면서 개발 가용지를 확보하는 효과를 낼 수 있다.

특히, 철도역은 구도심의 중심부에 위치하고 있는 곳이 많고, 도로는 전체 시가지 면적의 10∼20%를 차지할 정도로 넓은 면적을 차지하고 있다는 점에서 그 의미가 크다고 할 수 있다.
다음으로, 일반적인 구도심에서는 건축행위가 가능한 토지 대부분은 민간이 소유하고 있음에 따라 개발사업과 정비사업 수단을 통해 민간 토지를 활용한 도시재생 활성화 방안을 고민해 보는 것이 필요하다.
개발사업과 정비사업은 시행 주체에 따라 공공시행, 민관 공동시행, 민간시행 방식으로 나누어지는데 사업의 리스크가 크고 기대수익이 낮은 도시재생사업에서 특히, 공공시행, 민관 공동시행 방식은 유용하다.

공공이 시행하는 개발사업은 사업성이 낮은 지역이나 민간주도 개발이 지지부진한 지역, 도시관리계획 변경이 요구되나 특혜 시비가 발생할 수 있는 지역, 빠른 사업 추진이 필요한 지역, 공공주택이나 공공시설의 비중이 높은 사업 등에 적용하기에 적합하다. 주거환경개선사업의 경우, 사업성이 낮아 민간 주도의 정비사업 추진이 힘든 지역에서 공공 주도로 사업을 추진하는 한 가지 방식이라고 할 수 있다.

민간과 공공이 각각 가지고 있는 장점을 활용하고 단점을 보완하기 위해서나 특례 제공 등에 따른 ‘특혜 시비’를 방지하기 위하여 민관이 개발이나 정비사업을 공동으로 시행할 수 있다. 공공이 파트너로 참여시 공공이 보유한 인허가권, 계획수립권 등 행정적 권한과 토지(공공 토지일 경우)나 예산, 기금 등의 재원을 활용할 수 있다. 특히, LH 등 공공시행 능력을 갖춘 기관이 참여할 경우 사업 시행 역량이 부족한 지자체나 조합을 지원해 줄 수 있다.

동시에 민간이 파트너로 참여시 창의와 효율로 대변되는 민간부문의 장점과 민간투자 재원을 함께 활용하여 사업을 추진할 수 있다. 또한 민관 공동시행 정비사업의 경우 토지 등 소유자가 조합으로 공동 시행자로 참여하게 되면 별도의 토지 매입비용이 들지 않아 초기 사업비를 줄이는 효과를 얻을 수 있다.
「도시정비법」에 근거해서 추진되는 정비사업의 경우, 현재 주거환경개선사업을 제외하고는 토지 등 소유자가 조합을 결성해서 추진하는 것이 기본적인 사업추진 방식이며, 민관 공동 시행시 별도의 특례나 인센티브가 부여되고 있지 않다.

민관 공동 시행시 용적률, 금융 지원, 계획수립 절차 등에 특례를 부여하는 사업은 「소규모주택정비법」에 따른 가로주택정비사업 등으로 제한적인 상황이나 이는 주택을 대상으로 하는 사업이며, 주로 상업 용도로 활용되는 곳을 정비하기에는 적합하지 않다.

주거지 정비수단인 소규모 주택정비사업과 유사하게 (가칭)‘소규모 도심정비사업’ 방식을 도입하고, 이를 도시재생사업과 연계 추진하여 구도심 내 소규모 블록 단위 재개발사업을 촉진하는 것을 검토해 볼 수 있다.
공공 토지를 활용한 민관 협력사업의 경우 최근 활성화되어 있는 도시재생 리츠나 민관협력형 PF사업을 통해 시행할 수 있다.
 
이승우 한국건설산업연구원 연구위원
 
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간단한 하부구조로 공사비 절감, 협소 공간 시공성 높여 협소한 공간에도 하부 구조물 설치가 가능한 교량받침 기술이 나왔다. 이 기술은 연단거리 확보를 위해 고강도 단일앵커를 중앙에 배치하는 개선된 형태의 교량받침 구조를 적용하여 교대 구체부 및 교각 코핑부를 소형.. 김정현 기자 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
팬데믹 쇼크 '코로나19' 건설투자 활성화 제도 개선 과제

건설투자 활성화 제도 개선 과제 예비타당성조사 대상 사업 범위 상향 및 조사기관 확대예비타당성조사 제도는 1999년 재정투자의 효율성을 제고하기 위하여 도입했다. 예비타당성조사는 총사업비 500억원 이상, 국고 300억원 이상 지원되는 신규 건설사업과 정보화사업을 대.. 이승우 한국건설산업연구원 연구위원 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
‘코로나19’로 인한 건설경기 파급효과와 대응 방안

건설투자 최대 10.1조원, 취업자수 최대 11.1만명 감소 전망 한국건설산업연구원은 최근 ‘코로나19 사태의 건설경기 파급효과 및 대응 방안’ 보고서를 통해 올해 건설투자가 1.9조∼10.1조원 감소하여 산업생산액이 3.8조∼20.3조원 줄고 취업자 수가 2.1만∼11.1만명 감소.. 이승우 한국건설산업연구원 연구위원 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
2019년 전국 도로현황·교통량 조사통계 발표

전국 도로연장 600km 늘고 교통량도 2.6%↑전국의 도로연장은 11만 1300㎞로 전년보다 600㎞ 늘어났으며, 하루 평균 교통량은 1만 5348대로 전년 1만 4964대보다 2.6% 증가했다.국토교통부는 2019년 12월 기준의 전국 도로현황과 교통량을 집계하여 지난 4월 28일 발표했다. .. 이미영 기자 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
청량리역, 수도권 광역교통허브로 탈바꿈

청량리역, 수도권 광역교통허브로 탈바꿈복합환승센터 구축 기본구상 마련 착수 109년 역사의 청량리역이 교통·일자리 등이 어우러지는 수도권 광역교통 허브로 재탄생한다.국토교통부 대도시권광역교통위원회(위원장 최기주)는 서울특별시(시장 박원순), 한국철도시설공단(.. 이미영 기자 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
‘사람 중심’ 교통안전 선진국 만든다

‘사람 중심’ 교통안전 선진국 만든다2022년까지 교통사고 사망자를 획기적으로 감축하기 위한 ‘사람 중심’ 맞춤형 종합대책이 발표됐다.주요 정책으로는 ▲도심부 속도를 60㎞/h→50㎞/h 하향, ▲보행자 우선 교통체계 전환, ▲노인보호구역 확대, ▲어린이 교통안전시설 확충.. 김정현 기자 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
CBSI 전월 대비 9.4p 하락한 59.5…7년만에 60선 붕괴

글로벌 금융위기 발생 이전과 비슷한 상황, 체감경기 갈수록 악화코로나19 사태로 신규공사 물량 침체하고 자금조달 상황 악화 지속 한국건설산업연구원(원장 이상호)은 최근 “3월 건설기업경기 실사지수(CBSI)가 전월 대비 9.4p 하락한 59.5를 기록했다”고 발표했다. 지난.. 이미영 기자 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
교통시설부담금 면제되나?

대법원 2018. 11. 9. 선고 2016두51610 판결들어가며대도시권 광역교통 관리에 관한 특별법(이하 ‘광역교통법’)에 의하면 광역교통시행계획이 수립ㆍ고시된 대도시권에서 택지개발사업, 도시개발사업, 주택건설사업 등을 시행하는 사업시행자는 광역교통시설부담금을 내야 하는데.. 김현 법무법인 세창 대표 | 국토와교통 2020년 05월호(430호)
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