2020년 06월 1일, 월요일


국토와교통

2020년 5월호
(통권 430호)


하천수 사용권도 보상되나?


  김현 법무법인 세창 대표     입력 2019/04/04 (목)



대법원 2018. 12. 27. 선고 2014두11601 판결

들어가며
A 주식회사는 OO강 일대 토지에 수력발전용 댐을 건설하고 OO강 하천수에 대한 사용허가를 받아 하천수를 이용하여 소수력발전사업을 영위하였다. 그런데 OO강 홍수조절댐 건설사업 등의 시행자인 B 공사가 홍수조절댐 건설에 필요한 위 토지 등을 수용하면서 지장물과 영업손실에 대하여는 보상하였으나 A 주식회사의 하천수 사용권에 대해서는 별도로 보상금을 지급하지 않았다. 이러한 경우 A 주식회사의 ‘하천수 사용권’이 손실보상의 대상에 해당하는지, 보상 대상에 해당한다면 손실보상액 산정 방법과 기준은 어떠한 지 여부가 문제된다. 이에 대해 살펴보기로 한다.
 
사실관계
원고 A 주식회사(이하 ‘원고’)는 1995년 8월 18일 OO시 OO면 OO리 산 △△(이하 ‘이 사건 토지’) 등에서 하천 공작물 설치공사허가를 받았다.
이후 원고는 공사착공을 하여 1998년 5월 4일 이 사건 토지 소재 수력발전용 댐 구조물(이하 ‘이 사건 댐’)을 준공하였다. 원고는 그 무렵 OO시장으로부터 이 사건 토지 일대의 OO강 하천수에 대한 사용허가(사용허가 만료시점은 2010.12.31)를 받아 하천수를 사용하여 이 사건 댐을 가동하며 소수력발전사업을 영위하였다.

소수력발전 목적의 댐시설을 가동하기 위한 하천수 사용허가 기간은 현재 허가일로부터 5년으로 하고 있고 하천수 부족, 기득 하천수 사용자 피해, 공익사업에 따른 변경 필요성 등의 특별한 사정이 없다면 그 기간이 연장되고 있다.
피고 B 공사(이하 ‘피고’)는 OO강 홍수조절지댐 건설사업 등(이하 ‘이 사건 사업’)의 시행자로서 2010년 12월 22일을 수용개시일로 하여 댐 건설에 필요한 이 사건 토지 등을 수용하였다. 이 사건 토지 수용 시 지장물과 영업손실에 대한 보상은 하였으나 원고의 하천수 사용권에 대하여는 별도로 보상금을 산정하여 지급하지 않았다.
원고는 그에 관한 재결신청이 기각되자 하천수 사용권에 대한 별도의 보상액을 산정하여 지급해 달라는 취지로 이 사건 소를 제기하였다.
 
원심 판결의 요지
원심은 아래와 같은 이유로 원고의 보상금증액 청구를 일부 받아들여 피고는 원고에게 약 5억원 및 지연손해금을 지급하라는 판결을 하였다.
물권법정주의를 취하고 있는 우리 법제에서 하천수 사용허가로 인한 권리를 물권이라고 규정한 법규는 없으므로 원고의 이 사건 하천수 사용허가로 인한 권리가 물권인 것은 아니나 이를 물권에 준하는 권리로 볼 수 있는지가 문제된다. 다음과 같은 사정을 모두 종합하면, 원고의 이 사건 하천수 사용허가로 인한 권리는 재산권적 성격, 독점성, 배타성, 양도성 등을 갖춘 물권에 준하는 권리로서 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 ‘토지보상법’) 제76조 제1항이 정하는 ‘물의 사용에 관한 권리’라고 보는 것이 타당하며 토지보상법 및 하천법상의 손실보상의 대상이 되는 권리에 해당한다 할 것이다.

첫째, 하천은 국가·지방자치단체 등의 행정주체에 의하여 직접 행정목적에 공용된 개개의 유체물을 말하는 공물, 그 중에서도 직접 일반 공중의 공동사용에 제공된 물건인 공공용물에 해당하고, 하천수 사용허가는 공물관리권에 의하여 일반인에게는 허용되지 않는 권리를 특정인에게 설정하여 주는 것이다. 이는 공물의 특허사용에 해당한다.
둘째, 특허사용권을 침해하는 사인이 있는 경우에 특허사용권자는 부당이득반환청구 등 민사법상 구제수단을 행사할 수 있다.

셋째, 하천법 제5조 제1항에 의하면, 하천수 사용허가는 양도할 수 있다.
넷째, 하천법 제50조 제8항, 제35조에 의하면, 새롭게 하천점용허가를 받는 자는 기존의 하천수 사용허가를 받은 자에게 손실을 보상해야 하고, 구체적인 내용은 토지보상법을 준용하도록 되어 있다. 나아가 이 사건에서는 댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률에 의하여 피고가 하천점용허가나 하천수 사용허가를 받은 것으로 의제되므로 피고도 위 손실보상 규정의 적용을 받는 것으로 보인다. 위 하천법 조항은 공익사업법상 물의 사용에 관한 권리의 보상과 상호 호응하는 것으로 보인다.
 
대법원 판결의 요지
원심 판결에 대해 피고와 원고가 모두 상고하였으나 대법원은 아래와 같은 이유로 피고와 원고의 상고를 모두 기각하였다.
하천법의 규정 내용과 개정 경위 등에 비추어 볼 때 하천법 제50조에 의한 하천수 사용권은 위에서 본 하천법 제33조에 의한 하천점용허가권과 마찬가지로 특허에 의한 공물사용권의 일종으로서 양도가 가능하고 이에 대한 민사집행법상의 집행 역시 가능한 독립된 재산적 가치가 있는 구체적인 권리라고 보아야 한다. 따라서 하천법 제50조에 의한 하천수 사용권은 토지보상법 제76조 제1항이 손실보상의 대상으로 규정하고 있는 ‘물의 사용에 관한 권리’에 해당한다.

원심판결 이유를 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면, 원심의 판단에 일부 적절하지 않은 부분이 있으나 원고의 하천수 사용권이 댐건설법 제11조 제1항, 제3항 및 토지보상법 제76조 제1항에 따라 손실보상의 대상이 되는 ‘물의 사용에 관한 권리’에 해당한다고 본 판단은 앞에서 본 법리에 기초한 것으로 볼 수 있고, 상고이유의 주장과 같이 하천법상 하천수 사용권이 댐건설법 및 토지보상법상의 ‘물의 사용에 관한 권리’에 해당하는지에 관한 법리를 오해한 잘못이 없다.

또한 하천법 제50조에 의한 하천수 사용권과 면허어업의 성질상 유사성(허가어업이나 신고어업과는 달리 어업면허를 받은 자는 어업권원부에 등록함으로써 어업권을 취득하는데, 어업면허는 독점적·배타적으로 어업을 할 수 있는 권리를 설정하여 주는 특허로서의 성격을 가진다), 면허어업의 손실액 산정 방법과 환원율 등에 비추어 볼 때 원고의 하천수 사용권에 대한 ‘물의 사용에 관한 권리’로서의 정당한 보상금액은 토지보상법 시행규칙 제44조(어업권의 평가 등) 제1항이 준용하는 수산업법 시행령 [별표 4](어업보상에 대한 손실액의 산출방법·산출기준 등) 중 어업권이 취소되거나 어업면허의 유효기간 연장이 허가되지 않은 경우의 손실보상액 산정 방법과 기준을 유추 적용하여 산정함이 타당하다. 원심판결 이유를 위에서 본 법리와 적법하게 채택된 증거들에 비추어 살펴보면 원심의 판단을 수긍할 수 있고, 거기에 상고이유 주장과 같이 경험칙에 반하는 임의적인 방법으로 손실보상액을 산정하여 지급을 명하는 등의 잘못이 없다.
그러므로 상고를 모두 기각한다.
 
판결의 의미
댐건설 및 주변지역지원 등에 관한 법률(이하 ‘댐건설법’) 제11조 제1항은 댐건설사업시행자는 댐의 건설에 필요한 토지, 건물, 그 밖에 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 외의 권리, 광업권, 어업권 및 물의 사용에 관한 권리를 수용하거나 사용할 수 있다고 규정하고 있다. 또한 댐건설법 제11조 제3항은 같은 조 제1항에 따른 토지 등의 수용이나 사용에 관하여는 댐건설법에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 토지보상법을 준용한다고 규정하고 있다. 한편 토지보상법은 ‘영업을 폐지하거나 휴업함에 따른 영업손실’에 대한 보상을 규정한 제77조 제1항을 두면서도 제76조에서 ‘권리의 보상’에 관하여 별도로 규율하고 있는데, 같은 조 제1항은 “광업권·어업권 및 물(용수시설을 포함한다) 등의 사용에 관한 권리에 대하여는 투자비용, 예상 수익 및 거래가격 등을 고려하여 평가한 적정가격으로 보상하여야 한다”라고 규정하고 있다.

여기서 말하는 ‘물의 사용에 관한 권리’란 관계 법령상 물권에 준하는 권리 또는 토지소유권 등과 독립하여 관습상의 물권으로 인정되어 보호되는 권리를 뜻한다고 볼 수 있다. 하천법상 하천수 사용권은 양도, 집행 등이 가능한 독립된 재산적 가치가 있는 구체적인 권리이므로 이와 같은 권리를 수용 또는 사용하는 경우라면 그에 따른 손실보상이 이루어져야 할 것인 바 본 대법원 판결도 이러한 취지에서 원고의 하천수 사용권이 댐건설법 및 토지보상법에 따라 손실보상의 대상이 되는 ‘물의 사용에 관한 권리’에 해당한다고 판시하고 있다. 즉 물을 사용하여 사업을 영위하는 지위가 독립하여 재산권, 즉 처분권을 내포하는 재산적 가치 있는 구체적인 권리로 평가될 수 있는 경우에는 토지보상법 제76조 제1항 등에 따라 손실보상의 대상이 되는 ‘물의 사용에 관한 권리’에 해당한다고 볼 수 있는 것이다. 

한편 물건 또는 권리 등에 대한 손실보상액 산정의 기준이나 방법에 관하여 구체적으로 정하고 있는 법령의 규정이 없는 경우에는 그 성질상 유사한 물건 또는 권리 등에 대한 관련 법령상의 손실보상액 산정의 기준이나 방법에 관한 규정을 유추 적용할 수 있다. 따라서 본 대법원 판결의 판시와 같이 원고의 하천수 사용권에 대한 ‘물의 사용에 관한 권리’로서의 보상금액은 토지보상법 시행규칙이 준용하는 수산업법 시행령 [별표 4](어업보상에 대한 손실액의 산출방법·산출기준 등) 중 어업권이 취소되거나 어업면허의 유효기간 연장이 허가되지 않은 경우의 손실보상액 산정 방법과 기준을 유추 적용하여 산정하는 것이 적절하다고 사료된다.

김현 법무법인 세창 대표
(전 건설산업비전포럼 공동대표 / 국토교통부 고문변호사 역임)
 
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